但请试想一下，如果在精心抽样的问卷调查中某一类评价反复出现，则其所呈现的很可能就是一个具有共性的问题。

从专家角度，主要考察法律体系各个部门宪法、行政法、刑法、民商法、经济法、社会法、环境法、程序法等的完备程度、有法可依的程度。除了考察我国立法工作的开放性程度，公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作之中也是研究的重点。

公众参与立法得分（63.2）明显低于其他两项，好评率只有10.6%，反而差评率高达58.7%，反映出公众参与立法——这项民主立法的基石性制度的实施状况并不乐观，群众参与立法的积极性整体不高[20]，且由于缺乏严格的制度保障，不少地区和部门的操作很不规范、变动性大，基本上是想起来了就做、想不起来就不做的状态。公众卷的受访者无论居住的省份、性别、年龄、户籍、被访问的地点在全国均有广泛的分布，受教育程度以小学、初中和高中教育为主，家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。[12] 第二，价值论方面，强调秉持清晰明确的价值观，从法律规范的三大价值要求（完备性、科学性、民主性）出发，将作为研究对象的法律规范体系的建构及其实现（含监督）效果指数化。其二，立法工作机构要充分履行法律解答职责，使公民了解法律草案的含义、争议焦点，以提高公众的认知能力，提高所提意见的针对性和可行性。（一）立法公开性 立法公开是现代国家立法工作的一项基本民主原则，也是立法参与和遵守法律的前提。

结果显示：法律执业者对立法工作中的法律完备性评价最高，好评比例为57.4%，差评仅为7.2%。任何常识总是基于主体的特定人生经历和信息来源，而后者的多样性必然决定了不同主体眼中的常识是不同的。整个研究共设计设计一级指标6个，二级指标20个，三级指标66个，四级指标188个，问题430个。

（四）规章的规定被认为不适当，应当予以改变或者撤销的。在日常生活中，人们的思维往往是跳跃式的，对于其中因果关系的认知非常模糊，如果始终停留在这样一种层面，那么我们对于世界的认识也是很不充分的。人大立法工作呈现出数量多、分量重、节奏快的特点。结  语 通过前述对法律规范体系及相关立法活动所做的主观量化评估，基本摸清了当前我国法律体系创制与实施的基本情况。

[4]有的研究以官方发表的统计数据和客观数据为基础，强调从事实出发、让数字说话[5]。[14] 第四，具体调研方面，强调区分公众、专家和执业者三种主体的分类研究，凸显评估主体的中立性，保证评估结果的适度平衡，实现多主体/类型/视角的综合评估。

【注释】 [1] 习近平《决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社，第38页。再加上相关资料（如立法信息）与提供者的自身利益之间存在着密切的联系，也很难杜绝数据造假的问题，所以在多年客观性法治评价的基础上，尝试以主观评估为主的思路是有一定道理的。在各个法律部门中，有关民生和社会治理的法律与社会公众具有最密切联系。这就需要通过改革行政复议体制，改革信访工作制度，健全行政复议案件审理机制，纠正违法或不当行政行为，加大依法管理网络力度，完善人民调解、行政调解、司法调解联动工作体系和建立调处化解矛盾纠纷综合机制予以破解。

实践中，这种立法监督机制还存在诸多问题：首先，关于立法监督的规定不够系统，没有形成囊括监督主体、监督的启动和运行、处理、救济、责任机制等系统性的规范。公布立法草案进行全民讨论，固然是公众参与的好形式，但往往成本太高、效果一般，而且也不是所有立法草案都适合于全民讨论。立法是以保障人民根本权益作为出发点和落脚点，如果普通社会公众无法有效地参与到立法过程中，就难以保证立法体现人民群众的根本利益，而这又会进一步使立法机制脱离实际，出现官僚化、形式化的趋向，造成法律的立改废释无法适应人民群众的切身需要。另据《立法法》第97条规定：全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规，有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规。

各选项中，非常突出赋值50，比较突出赋值60，存在这种问题赋值70，不明显赋值80，不存在赋值90。具体到好、中、差评比例情况，公众、执业者、专家对法律体系完备性的好评占比分别是38.9%、45.3%、35.2%，其中公众与法学专家对法律体系完备性的好评率相对接近，法律执业者的正面评价则明显要高于前两者。

行政程序法调整国家机关之间、国家与公民之间的关系，是现代国家规范行政权力的基本法，但我国现阶段的行政程序法律规范散见于各类型、各层级单行行政法中，规范内容不系统，立法质量不高，已经到了理论结合实际制定统一的《行政程序法》的时候了。而完全不考虑区县的经济发展水平、地域特点、财政支付能力、公务员编制数量等情况，更没有通过对行政相对人的深入调研考察法治民政是否落到实处。

目前，我们对哪些基本法律究竟由全国人大制定还是由全国人大常委会制定，都没有非常清晰明确的区分（如《刑事诉讼法》由全国人大制定但《民事诉讼法》却由全国人大常委会制定），更何况哪些法律文件应让全民讨论，哪些又不属于此列，更没有合理合法的根据。（二）公众参与立法 公众参与立法是指社会组织、单位或个人在其权利义务范围内有目的地参与立法创制及其评估程序的活动。它要求对评估对象的不同变量进行操作性界定（operational definition），将原本较为抽象化、原则化的各项价值要求分解和落实到立法实践的不同阶段和不同层面，使之能够如实反映事务变化的状态，呈现出一幅精细化的评估图景。中国人民大学法治评估中心自2004年起就开展了法治发展评估研究，彼时同其他科研单位及地方政府的评估方式一样，秉持的法治理论基础是形式法治理论，强调法治就是规则之治、程序之治，只要法律是依据良好的程序制定，并表现为具体的法律渊源和形式，可以通过官方发表的统计数据和客观数据准确量度，就是有效的法律评估，从而出现纸面上的法治评估这样一种孤立、静止看待法治的形而上学错误。另一种是好评、中评和差评的比例，其中差评比例是评估的重要依据之一，如行政执法的差评率为41.7%。进入专题： 法律规范体系 立法效果 。

金善达：《法治指数评估的制度建设路径研究——基于系统论的分析视角》，《上海政法学院学报》2014年第5期。立法完备性由法律体系的完善性和立法机制的完善性两个三级指标组成，前者得分71.8，后者66.2，二者相差5.6分。

朱景文主编：《中国法律发展报告——数据库和指标体系》，主编，中国人民大学出版社2007年版。在实践中，自2005年《物权法》草案公布并征求意见以来，已经有89部法律草案向社会公众公布并征求意见。

分项研究：专家参与立法得分（76.2）高于其他两项，好评率达到62.2%，差评率仅为10.8%，反映出专家参与立法在实践中较为普遍，且参与形式、参与程序均比较规范，多数已经常态化了。对此法学专家给出高于50%的差评，进一步说明我国立法权运行的制度安排未能全面反映客观规律和人民意愿，亟需推进以提高立法质量为核心的改革进程。

体现社会主义初级阶段的基本特征，契合全面深化改革和全面建成小康社会的要求。就是要杜绝单纯的为贯彻领导意思、应付考核需要、体现政绩工程而立法，增强立法的客观性。它是立法民主的本质要求，也是法律权威性的核心来源。（二）下位法违反上位法规定的：（三）规章之间对同一事项的规定不一致，经裁决应当改变或者撤销一方的规定的。

[10] 表1 中国法律规范体系指标 如此考虑和安排的基本理由如下： 第一，本体论方面，强调建立严谨合理的法治理论基础，以体现良法善治的实质法治为主、兼顾形式法治，在人民获得感与专家和执业者认可度的基础上构建立法效果评估指标体系。人民通过遵守法律规范而获得的幸福感、安全感、确定性、透明度要比单纯比较法律条款数量、法律渊源层级等更有说服力和解释力。

（3）在司法工作领域，我国已经制定了《民事诉讼法》《刑事诉讼法》《行政诉讼法》三大程序法，还有《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》两部司法组织法。因此，本研究报告的得分表现为两种，一种是百分制的得分，如法治实施体系得分68.7。

实际上，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见。我们的具体操作是区分公众、专家和执业者三种调查问卷，精心设计问题，而后借助调查公司抽样发放公众问卷、有针对性发放专家问卷，采取随机抽样统计和立意调查两种方式，形成三类主体主观评价的总和打分，最后进行总体评价。

据统计，专家答卷多数来自男性，年龄在30-59岁区间，高级职称、高学历，大多数来自高等院校，专业分布以宪法行政法和理论法学领域专家居多，地域分布东南沿海多于中部、中部多于西部、城市多于农村。[7]更有甚者，个别评估结果虚假、缺乏公信力，更是招致了舆论层面的质疑和批判。进一步分析，如果说专家参与立法程度的好评率（71.5%）高于专家参与立法作用的好评率（52.9%）顺理成章的话，后者差评率（14.8%）高于前者（6.7%）则反映出被调查者对专家参与立法的实际作用大小尚有存疑之处。我们相信，随着这些新规定逐渐发挥其实效，对于司法解释的监督将发挥越来越大的作用。

就定量评估指标设定的一般理论而言，同一事物的指标之间要具备互斥性（mutually exclusive即各个指标互不相同、彼此不相涵括），穷尽性（exhaustive即各个指标加总起来能够反映所指涉的基本现象）、单项性（uni-dimensionality即各指标所反映的是同一事物）和互换性（inter-changeability即各指标之间高度一致、可以替换）等四个特征。[8] 陈林林：《法治指数中的认真与戏谑》，《浙江社会科学》2013年第6期。

[14] 参见朱景文：《人民如何评价司法》，载《中国应用法学》2017年第1期，第100页。有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强。

为此，对立法活动与法律规范体系进行系统的宏观立法评估，把握各类法律主体的真实感受，问诊法治发展的优势与弱项，摸清行动中的法律法规的整体情况，便成为一项极其迫切的研究课题。从整体上而言，这三个方面的价值要求是相互协调的，但是也不排除在某些个案中可能会出现相互矛盾的现象，尤其是立法科学与立法民主之间。